Manoela Popescu
Statul de drept nu este doar o parte integrantă a identității democratice a UE și a statelor membre, ci are și un caracter esențial pentru funcționarea UE și pentru ca cetățenii și întreprinderile să aibă încredere în instituțiile publice. Consiliul Europei, a cărui vocație este de a apăra și promova democrația pluralistă, drepturile omului și statul de drept, a jucat un rol de pionierat în lupta împotriva corupției, deoarece corupția reprezintă un pericol pentru valorile fundamentale invocate.
În Convenția de drept penal privind corupția, se precizează următoarele: corupția pune în pericol statul de drept, democrația și drepturile omului; constituie o amenințare pentru buna guvernare, pentru un sistem echitabil și de justiție socială, denaturează cărțile concurenței, pune o frână dezvoltării economice și pune în pericol stabilitatea instituțiilor democratice și fundamentele morale ale societății.
Se cunoaște faptul că, din cele mai vechi timpuri, corupția a fost unul dintre cele mai răspândite și insidioase rele ale societății. Mai ales, atunci când implică funcționari publici și reprezentanți aleși, corupția subminează administrarea afacerilor publice. Iar în ceea ce privește afacerile private, încă de la sfârșitul secolului al XIX-lea, corupția a fost percepută și ca o amenințare majoră pentru sectorul privat, deoarece subminează încrederea necesară pentru menținerea și dezvoltarea relațiilor sociale și economice. Se estimează că valoarea tranzacțiilor legate de corupție este de ordinul sutelor de miliarde de EUR în fiecare an (www.coe.int).
Se știe că abordarea Consiliului Europei în lupta împotriva corupției a fost întotdeauna multidisciplinară și include trei componente care sunt strâns legate: dezvoltarea normelor și standardelor europene, stabilirea unor monitorizări pentru a se asigura că acestea sunt respectate, standarde și asistență direcționată către țări și regiuni prin programe de cooperare tehnică.
În acest sens, Consiliul Europei a dezvoltat o serie de instrumente juridice cu mai multe fațete care tratează subiecte precum incriminarea corupției în sectorul public și privat, răspunderea și restituirea în cazurile de corupție, conduita de a deține funcționari publici și finanțarea partidelor politice. Aceste instrumente urmăresc îmbunătățirea capacității statelor de a lupta împotriva corupției la nivel național și internațional. Monitorizarea conformității cu aceste standarde a fost încredințată Grupului de state împotriva corupției, cunoscut sub numele de GRECO.
În ceea ce privește țara noastră, Raportul de Evaluare aferent rundei a patra de evaluare privind România a fost adoptat de GRECO la cea de-a 70-a Reuniune Plenară (4 decembrie 2015) și a fost făcut public în data de 22 ianuarie 2016, după autorizarea de către România. Raportul de conformitate privind România a fost adoptat de GRECO la cea de-a 78-a Reuniune (8 decembrie 2017) și făcut public în data de 18 ianuarie 2018, după autorizarea de către țara noastră. Raportul a concluzionat că numai două din cele treisprezece recomandări formulate în Raportul de Evaluare aferent rundei a patra de evaluare au fost implementate satisfăcător sau tratate într-o manieră satisfăcătoare şi patru recomandări au fost parțial implementate. Acest nivel foarte scăzut de conformitate a fost considerat „global nesatisfăcător” în sensul Regulii 31 paragraful 8.3 din Regulile de Procedură ale GRECO. Prin urmare, GRECO a decis aplicarea Regulii 32, paragraful 2(i) și a solicitat delegației României informaţii suplimentare.
Raportul Interimar de Conformitate a fost adoptat de GRECO la cea de-a 83-a Reuniune (21 iunie 2019) şi făcut public în data de 9 iulie 2018, după autorizarea de către România. Nivelul de conformitate a rămas „global nesatisfăcător”, autorităţilor române fiindu-le solicitată transmiterea de informaţii suplimentare. Adiţional, în lumina reformelor din România, din anul 2017, care au afectat în mod critic sistemul de justiţie penală (inclusiv statutul judecătorilor şi procurorilor etc.), GRECO a decis în cadrul celei de-a 78-a Reuniuni Plenare (4-8 decembrie 2017) aplicarea procedurii ad-hoc reglementată de Regula 341 cu privire la România.
În consecinţă, GRECO a adoptat în cadrul celei de-a 79-a Reuniuni Plenare (19-23 martie 2018) Raportul ad-hoc conform Regulii 34, care a evaluat aspecte strâns legate de obiectul Raportului de evaluare aferent Rundei a patra. Raportul de Followup la Raportul ad-hoc a fost adoptat de GRECO în cadrul celei de-a 83-a Reuniuni Plenare (17-21 iunie 2019) şi a fost făcut public la data de 9 iulie 2019, evident, după autorizarea de către România. La acel moment, GRECO a decis finalizarea procedurii ad-hoc şi continuarea evaluării conformităţii României cu privire la recomandările din Raportul ad-hoc conform Regulii 34, în cadrul Procedurii de conformitate aferente rundei a patra de evaluare aflată în desfăşurare. Autorităţile din România au transmis un Raport de Situaţie cu privire la măsurile luate în vederea implementării recomandărilor care, potrivit Raportului Interimar de Conformitate, erau parțial implementate sau neimplementate, precum şi cu privire la recomandările suplimentare formulate în Raportul ad-hoc adoptat conform Regulii 34. Documentul a fost primit la data de 31 decembrie 2020 şi a fost folosit ca bază pentru redactarea celui de-al Doilea Raport Interimar de Conformitate (www.coe.int).
În ceea ce privește corupția, dreptul penal francez distinge două tipuri: corupția pasivă și corupția activă. Corupție pasivă se manifestă atunci când o persoană care exercită o funcție publică sau privată profită de funcția sa solicitând sau acceptând donații, promisiuni sau avantaje pentru a îndeplini sau a se abține de la îndeplinirea unui act al funcției sale. Această persoană este descrisă ca fiind coruptă. Referitor la corupția activă, se consideră că atunci când o persoană fizică sau juridică obține sau încearcă să obțină, prin donații, promisiuni sau avantaje, de la o persoană care exercită o funcție publică sau privată, indiferent dacă aceasta îndeplinește, amână sau se abține de la îndeplinirea unui act al funcției sale sau a unei act facilitat de ea, aceasta este calificată drept corupător. Aceste două infracțiuni, desigur complementare, sunt distincte și autonome. Făptuitorii lor pot fi urmăriți penal și judecați separat. Corupția este „publică” atunci când persoana coruptă este un funcționar public și „privată” atunci când acesta din urmă este o persoană care nu ocupă o funcție publică. Traficul de influență se referă la fapta unei persoane, custode al autorității publice, de a-și monetiza calitatea sau influența, reală sau presupusă, pentru a influența favorabil o decizie ce va fi luată de o autoritate sau administrație publică. Acest proces implică trei actori: beneficiarul (cel care asigură beneficii sau donații), intermediarul (cel care folosește creditul pe care îl are din cauza funcției sale) și persoana țintă care deține puterea de decizie. De asemenea, în dreptul penal, traficul de influență este activ și pasiv (oeilpouroeilcreations.fr).
Comisia Europeană a publicat pe 20 iulie 2021 cel de al doilea raport la nivelul întregii UE privind statul de drept în care sunt prezentate inclusiv aspecte legate de corupția în statele membre. De fapt, raportul cuprinde o comunicare în care se analizează situația din UE în ansamblu și capitole consacrate fiecărui stat membru, în parte. Raportul din 2021 trece în revistă noile evoluții înregistrate începând din luna septembrie a anului trecut, aprofundând evaluarea problemelor evidențiate în raportul anterior și ținând seama de impactul pandemiei de COVID-19. Se știe că Raportul anual privind statul de drept este, de fapt, rezultatul dialogului dintre autoritățile naționale și părțile interesate, care analizează situația din perspectiva acelorași aspecte, din toate statele membre în mod obiectiv și imparțial (ec.europa.eu).
Raportul din 2021 privind statul de drept vizează același domeniu de aplicare ca și anul trecut, respectiv sistemele judiciare, cadrul anticorupție, pluralismul și libertatea mass-mediei, precum și alte sisteme de control și echilibru instituțional, consolidând exercițiul început în raportul din 2020 și aprofundând în același timp evaluarea Comisiei. De asemenea, Raportul expune în continuare impactul și provocările generate de pandemia de COVID-19. Capitolele consacrate fiecărei țări, care fac parte integrantă din raport, analizează noile evoluții înregistrate de la primul raport și acțiunile întreprinse ca urmare a provocărilor și evoluțiilor identificate în Raportul din 2020. Cu alte cuvinte, ediția din 2021 a raportului are același domeniu de aplicare și folosește aceeași metodologie ca în primul raport, adoptat în septembrie 2020.
În ansamblu, raportul evidențiază numeroase evoluții pozitive în statele membre, inclusiv în statele membre care iau măsuri pentru a remedia problemele evidențiate în raportul din 2020. Cu toate acestea, există în continuare preocupări, care au devenit și mai acute în anumite state membre, de exemplu în ceea ce privește independența sistemului judiciar și situația din mass-media. Așa cum preciza vicepreședintele pentru valori și transparență, Věra Jourová, la lansarea Raportului din acest an privind statul de drept, aceste progrese au fost inegale și suscită preocupări majore în mai multe state membre, în special în ceea ce privește independența sistemului judiciar.
Raportul subliniază, de asemenea, reziliența puternică a sistemelor naționale pe durata pandemiei de COVID-19. Cerințele imperative în materie de sănătate au impus măsuri extraordinare de combatere a pandemiei, adesea dând peste cap viața de zi cu zi și având drept consecință restrângerea drepturilor fundamentale. Astfel că, autoritățile și instanțele abordând situația de urgență sanitar, s-a ajuns la situația în care a fost afectat ritmul reformelor sau judecarea cauzelor de corupție în unele state membre. De aceea, GRECO a recomandat integrarea măsurilor anticorupție în procesele legate de pandemie, cum ar fi alocarea și plata fondurilor de redresare, legislația privind situațiile de urgență și asistența medicală. În același timp, Comisia și Consiliul au semnalat caracterul important permanent al combaterii corupției. În mod similar, OCDE a avertizat că încălcările în materie de integritate și practicile de corupție ar putea submina redresarea, semnalând în special necesitatea de a aborda riscurile imediate în achizițiile de urgență și de a integra evaluările riscurilor în domeniul anticorupției în măsurile de redresare economică. Clar, această pandemie a relevat importanța capacității de a menține un sistem de control și echilibru, care să susțină statul de drept.
O componentă importantă a Raportului privind statul de drept se referă la corupție, deoarece combaterea corupției este un element esențial pentru menținerea statului de drept și a încrederii cetățenilor în instituțiile publice.
Potrivit Raportului din 2021, statele membre ale UE, după indicele de percepție a corupției sunt poziționate în continuare în fruntea clasamentului statelor cu cele mai bune performanțe la nivel mondial. De altfel, zece state membre aflându-se chiar printre cele douăzeci de țări percepute ca fiind cel mai puțin corupte la nivel mondial. Șase state membre (Danemarca, Finlanda, Suedia, Țările de Jos, Germania și Luxemburg) au un punctaj de peste 80/100 în ceea ce privește indicele, iar alte cinci state membre (Austria, Belgia, Estonia, Irlanda și Franța) au un punctaj de peste 69/100. Unele state membre, deși se situează în continuare sub media UE (63/100), și-au îmbunătățit punctajele în ultimii cinci ani (Spania, Italia și Grecia). Altele au înregistrat o deteriorare semnificativă a nivelurilor de percepție cu privire la corupție (Polonia, Malta și Ungaria).
Iar, în prezent, mai multe state membre adoptă sau își revizuiesc strategiile sau planurile de acțiune naționale anticorupție. Astfel, începând din septembrie 2020, Finlanda și Suedia au adoptat pentru prima dată strategii naționale anticorupție sau planuri de acțiune, iar o propunere a guvernului pentru o astfel de strategie așteaptă aprobarea Parlamentului în Portugalia. În timp ce Bulgaria, Cehia, Estonia, Lituania și Malta și-au revizuit strategiile existente și planurile de acțiune însoțitoare, iar în alte țări (Croația, Germania, Grecia și Letonia), procesul de revizuire este în curs de desfășurare. Țara noastră a efectuat o evaluare internă și un audit extern și pregătește o nouă Strategie Națională Anticorupție 2021-2025. În Ungaria, unde indicele de percepție a corupției a scăzut, programul anticorupție se limitează la promovarea integrității în administrația publică, neluând în considerare alte domenii de risc (ec.europa.eu).
De asemenea, numeroase state membre au luat măsuri de consolidare a cadrelor de prevenire a corupției și de integritate, inclusiv în ceea ce privește normele privind conflictele de interese, transparența activităților de lobby și practica „ușilor turnante”.
Însă, cu toate acestea, în anumite state membre există în continuare dificultăți, în special în ceea ce privește anchetele și urmăririle penale și aplicarea de sancțiuni pentru corupție. Mai mult decât atât, în diferite state membre au ieșit la iveală noi cazuri de corupție majore sau deosebit de complexe. Se remarcă faptul că, în anumite state membre, resursele alocate pentru combaterea corupției nu sunt întotdeauna adecvate, în timp ce în alte state membre persistă îngrijorări cu privire la eficacitatea anchetelor, a urmăririi penale și a judecării cazurilor de corupție la nivel înalt. La fel ca și în anul 2020, în general, pandemia de COVID-19 a încetinit reformele și deciziile în cazurile de corupție din anumite state membre.
Majoritatea statelor membre dispun de o legislație vastă care oferă sistemului de justiție penală instrumente de combatere a corupției sub toate formele sale. În mai multe state membre au fost depuse în continuare eforturi de eliminare a lacunelor și de aliniere a cadrelor existente la standardele internaționale anticorupție și la dreptul Uniunii.
Astfel, Uniunea Europeană trebuie să fie alături de cetățenii din Balcanii de Vest în lupta lor împotriva crimei organizate, a declarat Grupul PPE înainte de votul Comisiei pentru Afaceri Externe privind viitoarea cooperare în lupta împotriva crimei organizate din regiune.
Unele state membre au introdus măsuri de consolidare a capacității autorităților de a combate corupția și de a reduce obstacolele în calea investigării și urmăririi penale eficace.
În Cipru, Parchetul General a fost consolidat în mod considerabil pentru a urmări penal infracțiunile economice, inclusiv actele de corupție. Danemarca pregătește înființarea unei noi unități naționale de anchetă pentru o abordare mai eficientă a infracțiunilor grave, inclusiv a cazurilor complexe de corupție.
În Slovenia, modificările legislative au adus îmbunătățiri în materie de independență, organizare și funcționare a Comisiei pentru prevenirea corupției. De altfel, la cea de-a 86-a reuniune plenară (Strasbourg, 26-29 octombrie 2020), GRECO a adoptat Raportul de conformitate referitor la cea de-a cincea rundă de evaluare privind Slovenia (prevenirea corupției și promovarea integrității în guvernele centrale (funcțiile executive de vârf) și autoritățile de aplicare a legii). În conformitate cu Regulamentul de procedură al GRECO, autoritățile slovene au transmis un Raport de situație privind măsurile luate pentru implementarea recomandărilor cuprinse în Raportul de evaluare. Raportul de conformitate evaluează implementarea fiecăreia dintre recomandările cuprinse în Raportul de evaluare și oferă o evaluare generală a nivelului de conformitate a țării membre cu aceste recomandări. Implementarea oricăror recomandări restante (recomandări parțial sau neimplementate) va fi evaluată pe baza noului Raport de Situație pe care autoritățile trebuie să îl prezinte în termen de 18 luni de la adoptarea acestui Raport de Conformitate. În principal, GRECO a recomandat asigurarea Comisiei pentru Prevenirea Corupției cu suficiente resurse financiare și umane pentru a-și îndeplini în mod eficient sarcinile față de cei care ocupă funcții executive înalte, în special în domeniile declarațiilor de avere, lobby-ului, conflictelor de interese și planurilor de integritate (www.coe.int).
Cu toate acestea, cazuri de corupție majore sau extrem de complexe au continuat să apară în diferite state membre, implicând uneori înalți funcționari. Mai ales că, în multe state membre, resursele alocate pentru anchetarea corupției și autoritățile de urmărire penală au creat dificultăți deosebite în ceea ce privește angajarea sau păstrarea personalului cu înaltă specializare.
Acest fenomen este cu atât mai important pentru țările care vor să se dezvolte pe drumul european și care trebuie de la început să-și consolideze statul de drept. Referitor la acest fenomen, grupul PPE afirma: „Ca peste tot în lume, crima organizată și corupția înseamnă, printre altele, un prejudiciu pentru încrederea marii majorități a cetățenilor obișnuiți în instituțiile lor publice și unii în alții”. De aceea, potrivit grupului PPE, crima organizată reprezintă un obstacol major pentru eforturile societăților din țările din Balcanii de Vest de a-și dezvolta statele, economiile și alte domenii ale vieții. Credința grupului PPE este că statul de drept și combaterea crimei organizate și a corupției sunt două dintre domeniile cruciale în care toate statele, dar mai cu seamă cele din Balcanii de Vest trebuie să dea rezultate tangibile pentru a avansa pe drumul lor european. Abia atunci regiunea poate avansa pe calea sa europeană. Prin urmare, sunt necesare reforme, mai ales știind că, în Balcanii de Vest, crima organizată este adânc înrădăcinată în istorie. În acest context, grupul PPE dorește ca țările din Balcanii de Vest să aibă un istoric susținut în combaterea crimei organizate, a corupției și a spălării banilor. Aceste țări ar trebui să emită rapoarte naționale periodice pe această temă și să facă instituțiile lor să lucreze mai bine împreună, în special în ceea ce privește colectarea și schimbul de informații (www.eppgroup.eu).
Conform raportului Transparency International din ianuarie 2021, pandemia de COVID-19 a facilitat în mod deosebit creșterea corupției în țările în care răul era deja înrădăcinat. Ceea ce ne duce cu gândul la faptul că această criză nu este doar o criză socio-economică generată de pandemia de COVID-19, ci și o criză în ceea ce privește corupția. Mai ales în țările vulnerabile, legătura dintre corupție și pandemie este un cerc vicios: pandemia de COVID-19 promovează anumite abuzuri (deturnări de fonduri destinate finanțării planului național de recuperare, acordarea contractelor guvernamentale pentru programele de pandemie, suprataxarea echipamentelor medicale etc.) care, în schimb, amplifică efectele crizei de sănătate (www.france24.com). Cu toate eforturile noastre se pare că, la nivel mondial, conform ultimului raport Transparency International, încă nu putem face față corupției, care ucide la propriu în aceste vremuri pandemice.
