Manoela Popescu
In context pandemic, Comisiei Europene îi revin trei sarcini principale: redresarea economiei, tranziția către o economie verde și oferirea de soluții durabile la criza migrației, care a început în 2015. Dintre aceste trei provocări, fără a realiza o ierarhie, dat fiind interdependența dintre aceste obiective/provocări/oportunități ale Comisiei, se poate afirma cu certitudine că cea de-a treia sarcină ar putea fi cea care poartă cele mai mari mize pentru unitatea politică a Uniunii Europene și pentru rațiune de a fi a acesteia, ca o comunitate de valori şi principii comune. In această lumină, Comunicarea Comisiei de pe 23 septembrie a.c., care propune un „nou Pact privind migrația și azilul” Uniunii Europene, reprezintă un pas făcută în direcția rezolvări problematicii mobilității umane în era digitalizării. Despre acest proiect, președinta Comisiei a vorbit în iulie 2019, sugerând drept caracter de noutate schimbarea de metodă în abordarea holistică a migrației. Ținând cont de căderile economiei mondiale şi de creșterea implicită a șomajului, a aduce în atenția lumii subiectul migrației şi azilului reprezintă un act de curaj, mai ales că se așteaptă creșteri suplimentare ale șomajului în 2021, iar eforturile tuturor sunt concentrate încă pe salvarea de vieți şi pe redresarea economiilor naționale. Însă, nu trebuie uitat că faptul că efectul acordării de azil şi a materializării migrației reprezintă, în esență, tot salvarea de vieți (a celor care se află sub amenințarea nu doar a COVID-ului, ci şi a violenței, foametei, războiului, degradării, traficului etc.).
Momentul lansării propunerii Comisiei a fost declanșat de drama incendiilor din lagărul grecesc Moria, care demonstrează inconsecvența politicilor europene de azil şi migrație. Mai ales că cele 27 de state membre nu au ajuns la un acord de compromis privind problema, destul de sensibilă, a migrației, cu toate eforturile făcute până acum (https://institutdelors.eu). Desigur, în linii mari, abordarea Comisiei privind politica de azil şi migrație nu este nouă, baza fiind cea a Comunicării Comisiei din 2005 (care a inclus controlul fluxurilor migratorii într-o viziune generală a relațiilor externe ale UE) şi a Agendei europene privind migrația (adoptată în 2015 în contextul crizei migrației).
Mai mult decât atât, Comisia, care a funcționat până la sfârșitul lunii noiembrie 2019, a prezentat șapte propuneri legislative privind reformarea sistemului de azil comun al Uniunii Europene, fără succes însă din pricina blocajului exercitat de state precum Ungaria, Polonia sau Austria. Ca atare, Comisia Europeană condusă de Ursula von der Leyen şi-a propus, la preluarea mandatului, să prezinte în primăvara anului curent o nouă propunere vizând modificarea normelor de azil. Se discuta deja despre o propunere în care se va renunța la mecanismul de distribuție obligatorie a refugiaților şi de conceptul de “solidaritate flexibilă” (bani sau ajutoare materiale din partea statelor membre UE care refuză acceptarea de migranţi). Solidaritatea şi responsabilitatea fiind două valori intens utilizate în contextul crizei pandemice de COVID-19. Aceasta înseamnă că, dat fiind valoarea extrapolată a celor două noțiuni, statele membre, familiarizate cu utilizarea lor drept principii pentru lupta împotriva pandemiei, pentru redresare şi pentru susținere şi ajutor reciproc în vremuri de criză, sunt mai pregătite să le accepte materializare şi în domeniul migrației şi azilului. Acțiunile proactive ale statelor membre au arătat credința că solidaritate se află în ADN-ul europenilor, așa cum preciza vicepreședinta grupului PPE, Esther de Lange. De altfel, potrivit premierului României, grupul PPE este cel care „manifestă cea mai mare solidaritate la nivel european și care își dorește să imprime mai multă solidaritate la nivel european atât în funcționarea instituțiilor, cât și o solidaritate între statele membre UE”.
Pactul privind migrația şi azilul propus de Comisie ia în calcul eșecul unei părți a proiectului de reformare a Sistemului european comun de azil (CEAS) inițiat în 2016, și în special a revizuirii regulamentului „Dublin III”, materializându-se într-un set de propuneri de regulamente, directive, recomandări sau „planuri”. Obiectivele principale fiind de a depăși eșecurile propunerilor anterioare, de a consolida protecția frontierelor externe sau de a îmbunătăți gestionarea migrației, în special în perioade de criză (propunere de regulament de stabilire a controlului resortisanților țărilor terțe la frontierele externe, propunere de regulament privind gestionarea azilului și a imigrației, mecanism de pregătire și gestionare a crizelor în migrație, de exemplu) (www.banquedesterritoires.fr).
Interesant de analizat este modalitatea în care Comisia intenționează „să restabilească încrederea între state” pe tema azilului (https://institutdelors.eu). Textul Comunicării Comisiei privind noul pact arată că restabilirea încrederii între state se bazează în primul rând pe punerea în aplicare a instrumentelor de reglementare (rezultat al unui consens larg) și a căror implementare eficientă ar trebui să ajute la liniștirea celor mai îngrijorate state. Este vorba despre operaționalizarea Agenției Frontex, puternic consolidată în ceea ce privește resursele și competențele pe baza noului mandat adoptat în 2019, precum și pentru extinderea mandatului Oficiului European pentru Azil promovat la rangul de Agenție. Aceasta însemna că, în propunerea sa, Comisia pe de o parte valorifică rezultatele consensuale în materie de migrație şi azil, iar pe de altă parte, pornind de la eșecurile înregistrate, propune noi soluții la problemele cele mai stringente ale fenomenului migraţionist.
O inovație majoră a noului Pac propus de Comisie se vrea a fi propunerea de regulament de a consolida „filtrarea” la frontierele externe ale UE (respectiv mai multe controale de identitate, controale de sănătate și securitate, amprentare automată și înregistrare sistematică în baza de date „Eurodac”). Statele membre UE „vor trebui, de asemenea, să verifice dacă o persoană scapă de controalele la frontieră, dar este ulterior identificată” pe teritoriul lor (COM (2020) 612, 23 septembrie 2020). Verificările la frontierele externe ale UE vor putea contribui la accelerarea procesului de determinare a statutului unei persoane și a tipului de procedură care trebuie aplicată. Cererile de azil care au probabilitate mare de a nu fi acceptate vor fi astfel examinate rapid fără a fi nevoie de intrarea legală pe teritoriul UE a solicitanților de azil; străinii respinși fiind deportați imediat. Cererile rămase vor fi tratate în cadrul procedurii de azil. Această invenție majoră a Pactului privind migrația şi azilul va duce la crearea unor dispozitive de filtrare a solicitanților de azil, provocarea operațională a acestora constând în contradicția dintre obiectivul de eficiență (durata procedurii trebuie să fie scurtă, cel mult câteva săptămâni) și cea de garantare a drepturilor fundamentale ale omului de către UE. Întrebarea celor interesați este dacă aceste dispozitive/centre de filtrare vor funcționa drept anticameră față de teritoriul UE şi pe ce criteriu se va fundamenta dreptul de azil. Acest aspect al noului pact privind migrația şi azilul a suscitat polemici din partea statelor membre UE şi a societății civile.
Pentru a gestiona (implica, proteja) mai bine frontierele externe ale Uniunii Europene, Comisia solicită în special aplicarea integrală a Regulamentului privind Garda Europeană de Frontieră și Coastă (Reg. (UE) 2019 / 1896, 13 noiembrie 2019), odată cu înființarea unui contingent permanent de personal operațional format din 10.000 de agenți a căror primă desfășurare de forțe ar trebui să fie gata pentru 1 ianuarie 2021. Grupul PPE își propunea încă de la începutul legislaturii 2019-2024 drept obiectiv important abordarea problemei migrației şi a controlului frontierelor externe UE, odată pentru întotdeauna.
Inima noului pact privind migrația şi azilul este responsabilitate-solidaritate-gestionare a crizelor, ceea ce înseamnă că se dorește un nou consens între statele UE 27, care să asigure o normalizare a procesului de migrație regulată și neregulamentară către Uniune și, astfel, să împiedice repetarea scandalului umanitar din Moria sau alte tragedii umane. In acest sens, Comisia propune un nou sistem de solidaritate care ar putea echilibra principiile atribuirii responsabilității ancorate în Regulamentul Dublin, care rămân intacte, în ciuda unor anunțuri nefericite. Astfel că, „în perioade de tensiune, fiecare stat membru, fără excepție, va trebui să își aducă contribuția de solidaritate pentru a ajuta la stabilizarea întregului sistem, pentru a sprijini statele membre sub presiune și pentru a se asigura că Uniunea își îndeplinește obligațiile umanitar” (COM (2020) 612, 23 septembrie 2020).
Conștientă fiind de blocajul legat de noțiunea de solidaritate obligatorie, Comisia vizează o propunere de „regulament privind gestionarea azilului și a migrației” (COM (2020) 610, 23 septembrie 2020), care include un sistem bazat pe echitate şi în care statele membre vor putea alege „dacă și în ce măsură vor să-și împartă eforturile între relocare și sponsorizare de returnare”, sau chiar să pună în aplicare această solidaritate prin alte mijloace. Cu alte cuvinte, Comisia propune un sistem de „contribuții flexibile”. Ca atare, un stat va putea astfel să-și ia rolul primind migranții, acceptând relocarea persoanelor care au sosit recent, sponsorizând întoarcerea migranţilor sau chiar oferind „sprijin operațional imediat, sprijin pe termen lung care vizează consolidarea capacităților în ceea ce privește procedurile de azil, primirea de noi sosiri sau operațiuni de întoarcere sau să ajute la gestionarea tendințelor specifice de migrație care afectează statele membre prin cooperarea cu țările din afara UE” (COM (2020) 610, 23 septembrie 2020). Prin Pactul propus, Comisie urmărește să ofere țărilor din linia de întâmpinare a migranţilor relaxările pe care acestea le cer. Astfel că aceste țări vor beneficia de solidaritatea automată și obligatorie prin mutarea solicitanților de azil, care au trecut testul de admisibilitate, în alte state membre. Solidaritatea ar fi construită pe baza unei chei de distribuție, luând în considerare capacitățile și eforturile fiecăruia stat membru UE. Aceasta înseamnă în principiu solidaritate automată și obligatorie, dar care oferă flexibilitate în implementarea sa, deoarece țărilor ostile oricărei relocări nu li se va cere să aducă în comunitățile lor persoanele a căror cerere de azil este admisibilă. Însă, aceste state membre, vor trebui să-și exprime „solidaritatea” sub alte forme.
De asemenea, prin noul Pact, Comisia invită statele membre, pe baza dreptului maritim internațional, să acorde un caracter stabil și permanent exercitării solidarității pentru persoanele colectate pe mare și recunoaște legitimitatea acțiunii umanitare desfășurate de societate civilă.
O altă inovație a noului Pact privind migrația şi azilul se referă la guvernanța migrației. Comisia dorind o formă de guvernanță a migrației orientată spre viitor pentru exercitarea solidarității. O astfel de guvernanță a migrației ar permite ca, pe baza unei anticipări a fluxurilor dintre Uniune și restul lumii, statele membre să se informeze reciproc cu privire la politicile lor în materie de azil și imigrație legală. Schimbul de informații dintre statalele membre ar trebui să alimenteze „forumul” permanent prezidat de Comisie pentru conducerea solidarității și orientarea finanțării europene corespunzătoare. Acest mecanism ar fi, de asemenea, mobilizat în caz de criză și ar aduce o valoare adăugată clară coordonării europene.
De asemenea, Pactul include alte inovații, cum ar fi organizarea de acțiuni de relocare la nivel european, deschiderea unor canale de imigrație legale și sigure către persoanele care au nevoie de protecție internațională.
De data aceasta, fără multe inovații, Comisia dorește să lupte în continuare împotriva imigrației neregulate prin „parteneriate internaționale” pentru a reduce, ca prim pas, plecarea migranţilor spre continentul european. Țintele prioritare fiind Balcanii de Vest și Africa de Nord. În aceste zone, țările de tranzit vor trebui să prevină plecarea migranţilor, dacă este necesar, în schimbul asistenței financiare.
Uniunea are nevoie de un cadru internațional structurat pentru a-și organiza diplomația în materie de migrație. Noul pact include disponibilitatea de creare şi dezvoltare a parteneriatelor „câștig-câștig”, adaptate nevoilor specifice ale partenerilor: țările de origine sau de tranzit, utilizând o varietate de instrumente de politică externă. Însă, ne întrebăm dacă elementele structurale şi inovațiile din cadrul noului Pact privind migrația şi azilul vor fi suficiente pentru a readuce statele membre pe calea încrederii reciproce și a cooperării. Pentru început, președinția germană pare hotărâtă să lanseze negocieri, însă este nevoie şi de Portugalia și Slovenia, care vor exercita succesiv președinția Consiliului UE anul viitor. De asemenea, Franța, care le va succeda în 2022, are tot interesul să vadă aceste negocieri reușite anul viitor, dacă nu dorește să le moștenească în momentul alegerilor prezidențiale (https://institutdelors.eu). O poziție inițială a guvernului francez, care susține președinția germană, cu privire la Pact, deși elaborată în termeni generali, salută inițiativa Comisiei, sperând că discuțiile vor începe rapid.
Aflată sub presiunea evenimentelor recente (incendiului din lagărul Moria din Grecia, criza pandemică de COVID-19), Comisia solicită un acord politic cu privire la principiile fundamentale ale Regulamentului privind gestionarea azilului și migrației și adoptarea Regulamentului privind Agenția Uniunii Europene pentru azil, precum și a regulamentului Eurodac până la sfârșitul anului. Acordul politic s-ar părea că va fi greu de obținut dat fiind faptul că grupul Visegrad (Polonia, Ungaria, Republica Cehă, Slovacia) a refuzat, din 2015, să-și întâmpine cota de migranţi și a fost închis oricărei discuții (www.banquedesterritoires.fr). De altfel, premierul Ungariei, Viktor Orbán, într-o conferință de presă susținută pe 25 septembrie, după o întrevedere avută cu președinta Comisiei, Ursula von der Leyen, premierul Poloniei şi premierul Cehiei, la Bruxelles, că Ungaria se opune noilor propuneri ale Comisiei Europene privind migrația. Iar premierul Poloniei a declarat că Uniunea Europeană trebuie să consolideze protecția la frontierele sale externe și că trebuie sprijinite țările din care pornește migrația, în special Siria, pentru a se evita noi valuri de migrare (romania.europalibera.org). In același timp, premierul ceh se alătură Ungariei, considerând că Uniunea Europeană trebuie să oprească imigrația şi că nici o variantă a sistemului de cote şi a sistemului de distribuire a imigranților între statele membre, nu poate fi acceptată. Solicitările de azil trebuie decise în afara granițelor Uniunii Europene, iar aceasta trebuie să aibă o strategie pe termen lung pentru a-i menține acasă (în țările lor de origine) pe imigranți.
Acum mingea este în terenul Parlamentului și al Consiliului care trebuie să examineze pactul propus de Comisie și să adopte toate actele legislative necesare pentru a se asigura că va exista o politică europeană cu adevărat comună în materie de migrație și azil.
