Manoela Popescu
La începutul lunii iulie a.c. (5 iulie 2023) Comisia Europeană a publicat cea de a patra ediție a Raportului anual privind statul de drept, care arată progresele înregistrate de statele membre referitor la statul de drept. De-a lungul timpului, raportul a devenit un factor cheie al schimbării și al reformelor pozitive. La prima citire, se pare că, 65% din recomandările de anul trecut făcute statelor membre au fost puse în aplicare, integral sau parțial, însă rămân preocupări sistemice în unele state membre.
Importanța Raportului privind statul de drept derivă din faptul că statul de drept este esențial pentru fiecare cetățean și pentru fiecare întreprindere din UE, deoarece este o condiție prealabilă pentru respectarea altor valori. În același timp, statul de drept garantează respectarea drepturilor fundamentale în conformitate cu un set de valori democratice de bază, asigură aplicarea legislației UE și sprijină un mediu de afaceri favorabil investițiilor. De fapt, statul de drept face parte integrantă din însăși identitatea Uniunii Europene.
Se cunoaște faptul că, Raportul anual privind statul de drept este rezultatul unui dialog strâns cu autoritățile naționale și cu părțile interesate și analizează situația din toate statele membre pe baza aceleiași metodologii obiective și transparente, examinând același set de aspecte în fiecare țară. În mod evident, Comisia realizează o evaluare calitativă care se concentrează pe evoluțiile semnificative care au avut loc de la adoptarea ultimului raport anual privind statul de drept, respectiv cel de-al treilea raport din iulie 2022. Categoric, Raportul constituie elementul central al ciclului anual privind statul de drept, iar acest ciclu anual este preventiv, menit fiind să promoveze statul de drept și să prevină apariția sau agravarea problemelor (https://commission.europa.eu).
În cadrul pregătirii Raportului din 2023 privind statul de drept, Comisia Europeană a invitat părțile interesate să furnizeze contribuții scrise prin intermediul unei consultări specifice a părților interesate, deschisă în perioada 14 noiembrie 2022-20 ianuarie 2023. Consultarea a oferit aproximativ 250 de contribuții orizontale și specifice fiecărei țări din partea unei varietăți de contribuitori, inclusiv a agențiilor UE, a rețelelor europene, a organizațiilor societății civile naționale și europene și a asociațiilor profesionale și a organizațiilor internaționale și europene. Consiliul Europei a furnizat, de asemenea, o imagine de ansamblu a avizelor și rapoartelor sale recente privind statele membre ale UE. Informațiile obținute în urma acestei consultări au contribuit la evaluarea Comisiei cu constatări factuale privind evoluțiile din statele membre (https://ec.europa.eu).
În Raportul din 2022 au fost incluse pentru prima dată recomandări specifice pentru toate statele membre, iar prezentul Raport se bazează tocmai pe o evaluare calitativă a progreselor înregistrate de statele membre în ceea ce privește punerea în aplicare a recomandărilor din 2022, ținând seama de contextul general din statele membre. Comisia și-a încheiat evaluarea în fiecare caz, urmărind evoluțiile pe baza următoarelor categorii: niciun progres, unele progrese, progrese semnificative și punere deplină în aplicare. Ca atare, recomandările cuprinse în Raportul din 2023 fie se bazează pe recomandările de anul trecut care nu au fost puse în aplicare sau au fost puse în aplicare parțial, fie abordează noi probleme. Acestea au fost elaborate pornind de la evaluarea din capitolele consacrate fiecărei țări, în urma dialogului cu statele membre și respectându-se pe deplin principiul egalității de tratament. Atunci când a formulat recomandările, Comisia a avut ca reper principal standardele europene în domeniu, ținând seama totodată de tradiția sistemelor juridice naționale, dar și coerența și sinergiile cu alte procese, cum ar fi semestrul european, mecanismul de condiționalitate bugetară și mecanismul de redresare și reziliență. Pentru înțelegerea progreselor înregistrate de fiecare stat membru, în parte, recomandările ar trebui citite împreună cu evaluările din capitolele consacrate fiecărei țări, în care se examinează anumite preocupări. Toate acestea sunt menite să ghideze statele membre să ia măsuri pentru a aborda în mod corespunzător preocupările Comisiei privind statul de drept. Raportul vizează patru piloni: sistemele naționale de justiție, cadrele anticorupție, pluralismul mass-mediei și alte sisteme de control și echilibru instituțional (https://ec.europa.eu). Cu alte cuvinte, Raportul din 2023 privind statul de drept, inclusiv cele 27 de capitole consacrate fiecărei țări, examinează evoluțiile din toate statele membre, atât pozitive, cât și negative, în patru domenii-cheie ale statului de drept: sistemul de justiție, cadrul anticorupție, pluralismul și libertatea mass-mediei, precum și alte aspecte instituționale legate de sistemul de control și echilibru.
În ceea ce privește reformele din domeniul justiției, acestea au rămas o prioritate pe agenda politică din ultimul an pentru mai multe state membre, care au dat curs recomandărilor din 2022 și au pus în aplicare reformele convenite în contextul Mecanismului de redresare și reziliență. Astfel că, multe state membre au înregistrat progrese suplimentare sau au finalizat reforme importante în ceea ce privește consolidarea independenței sistemului judiciar, cum ar fi eforturile legislative de consolidare a independenței și a eficacității consiliilor judiciare, îmbunătățirea procedurilor de numire a judecătorilor și a funcționării instanțelor supreme sau pregătesc măsuri de consolidare a autonomiei parchetelor. De asemenea, statele membre au introdus măsuri menite să îmbunătățească eficiența și calitatea justiției și să faciliteze accesul la justiție. Statele membre au investit în continuare în sistemele lor de justiție, deși în unele state membre remunerarea judecătorilor și a procurorilor constituie un motiv de îngrijorare și a generat provocări în ceea ce privește recrutarea de personal judiciar calificat. În același timp, în câteva state membre persistă preocupări structurale în ceea ce privește independența sistemului judiciar.
Astfel, conform Tabloului de bord al justiției din 2023, sondajele Eurobarometru efectuate în 2023 arată că percepția asupra independenței în rândul publicului larg sa îmbunătățit în 12 state membre, comparativ cu anul trecut. Cu toate acestea, în rândul companiilor, sondajele au arătat scăderi ale percepției independenței judiciare în 13 state membre. În Finlanda, Danemarca, Austria, Germania și Luxemburg, nivelul de independență perceput continuă să fie deosebit de ridicat în rândul publicului larg (peste 75%), în timp ce în Polonia și Croația, acesta rămâne foarte scăzut (sub 30%) (https://ec.europa.eu).
În ceea ce privește recomandările pentru 2023 privind justiția, acestea abordează provocări precum necesitatea unor garanții în procedurile judiciare de numire, componența consiliilor judiciare, autonomia parchetelor sau necesitatea de a asigura resurse adecvate pentru sistemul judiciar, inclusiv din perspectiva salariilor judecătorilor și procurorilor.
Nivelul perceput de independență judiciară în România continuă să fie mediu atât în rândul publicului larg, cât și al companiilor. În ansamblu, 51% din populația generală și 56% dintre companii percep nivelul de independență al instanțelor și al judecătorilor ca fiind „destul sau foarte bun” în 2023. Conform datelor din Tabloul de bord al justiției din 2023 al UE, nu poate fi identificată nicio tendință clară în evoluția nivelului perceput de independență în rândul publicului larg începând cu 2016. Independența judiciară percepută în rândul publicului larg a crescut în comparație cu nivelul anului 2022 (48%), dar rămâne la același nivel ca în 2016. Independența judiciară percepută în rândul companiilor a crescut față de 2022 (49%), dar este mai mică decât în 2016 (63%) (https://ec.europa.eu).
S-au înregistrat unele progrese în ceea ce privește preocupările rămase privind cercetarea și urmărirea penală de către magistrați. În Raportul 2022 privind statul de drept, i s-a recomandat României „să ia măsuri pentru a aborda preocupările rămase cu privire la investigarea și urmărirea penală a infracțiunilor în justiție, ținând cont de standardele europene și de opiniile relevante ale Comisiei de la Veneția”. Ca urmare a desființării, în martie 2022, a Secției de cercetare a infracțiunilor din justiție (SIIJ), nu au fost semnalate incidente procedurale în implementarea noului sistem instituit de cercetare a infracțiunilor săvârșite de magistrați, care se bazează pe procurori desemnați în cadrul Parchetelor de pe lângă Înalta Curte de Casație, precum și al Înaltei Curți de Casație și Casa de Justiție. Cu toate acestea, procurorii desemnați se confruntă în continuare cu un număr semnificativ de dosare reatribuite din fosta structură. Va fi important să se monitorizeze funcționarea noului sistem în timp, în special având în vedere absența unor garanții suplimentare în lumina jurisprudenței Curții de Justiție a UE. În timp ce procurorii desemnați acordă prioritate cauzelor vădit neîntemeiate care pot fi închise fără sesizare în instanță, un număr mare de astfel de cazuri, posibil bazate pe „plângeri vexatorii”, sunt încă deschise și riscă să exercite presiuni asupra magistraților în cauză. Procurorii desemnați încă nu au emis niciun rechizitoriu, iar noul sistem va trebui să-și arate capacitatea de a trata eficient cazurile de corupție din justiție. Au fost exprimate unele îngrijorări cu privire la transparența și buna desfășurare a procedurilor de numire a procurorilor, prin care Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) a propus mai puțini candidați decât numărul de posturi disponibile, dintre care unele nu au fost aprobate de Procurorul General. Astfel că, în România, în ciuda eforturilor continue de a îmbunătăți situația, deficitul tot mai mare de magistrați generează serioase îngrijorări.
Conform Raportului privind statul de drept din 2023, eficiența sistemului de justiție s-a îmbunătățit. Eficiența generală în cauzele civile și comerciale s-a îmbunătățit, durata procedurilor scăzând în toate cazurile. În ciuda creșterii numărului de dosare primite, rata de soluționare a cauzelor civile și comerciale rămâne peste 100%, ceea ce înseamnă că sunt soluționate mai multe dosare decât cele care intră în sistem. Cu toate acestea, numărul cauzelor pe rol rămâne încă ridicat.
Un alt pilon important al Raportului privind statul de drept este cadrul anticorupție. Aceasta deoarece lupta împotriva corupției este esențială pentru menținerea statului de drept și păstrarea încrederii cetățenilor și companiilor în instituțiile publice. De aceea, o abordare cuprinzătoare a combaterii corupției trebuie să se bazeze pe o combinație de măsuri preventive și punitive, iar acest lucru necesită un cadru juridic și instituțional solid, capacitate administrativă și judiciară suficientă, investigații și urmăriri penale eficiente și voință politică clară de a aplica cadrul anticorupție. De asemenea, are nevoie de măsuri de integritate fiabile și eficiente pentru a minimiza spațiul pentru corupție. Conform Raportului, corupția reprezintă un motiv serios de îngrijorare pentru entitățile fizice și juridice din UE. Astfel, conform sondajului Eurobarometrul special din 2023 privind atitudinea cetățenilor față de corupția în UE, 70% dintre cetățeni și 65% dintre întreprinderi consideră că în țara lor corupția este larg răspândită. Se pare că europenii sunt din ce în ce mai sceptici cu privire la eforturile naționale de combatere a corupției, aproximativ 67% dintre aceștia considerând că nu se iau măsuri suficiente în cazurile de corupție la nivel înalt. Conform Raportului privind statul de drept din 2023, o serie de state membre au luat măsuri, în conformitate cu recomandările referitoare la combaterea corupției din Raportul din 2022 privind statul de drept. Mai multe state membre au continuat reformele în materie de drept penal pentru a consolida lupta împotriva corupției. De asemenea, unele state membre au continuat să aprofundeze rezultatele obținute în ceea ce privește investigarea, urmărirea penală și sancționarea corupției la nivel înalt, în timp ce altele au luat măsuri pentru a consolida capacitatea autorităților de urmărire penală responsabile de combaterea corupției, prin resurse suplimentare și specializare (https://france.representation.ec.europa.eu).
Se cunoaște importanța strategiilor naționale anticorupție care pot asigura că țările urmează o abordare cuprinzătoare, coerentă și integrată, permițând ca prevederile anticorupție să fie integrate în toate sectoarele de politică relevante. Raportul 2023 rată că aproape toate statele membre au în prezent implementate strategii naționale anticorupție. Din iulie 2022, Cehia, Italia și Letonia și-au actualizat strategiile și/sau planurile de acțiune naționale. Ungaria, Slovenia și Franța au început procesul de revizuire a strategiilor lor existente, iar procesele pregătitoare de revizuire sunt în desfășurare și în Slovacia și Germania.
România a făcut progrese semnificative în abordarea provocărilor operaționale legate de urmărirea penală anticorupție în cadrul Direcției Naționale Anticorupție (DNA). În Bulgaria, restructurarea instituțională a Comisiei anticorupție este avută în vedere ca parte a angajamentelor Bulgariei în cadrul Planului de redresare și reziliență, iar proiectul de legislație este discutat în Parlament. În România, Senatul a adoptat reguli cu criterii obiective pentru a decide asupra cererilor de ridicare a imunităților parlamentare, reflectând regulile deja adoptate în 2019 de Camera Deputaților.
De asemenea, unele state membre continuă să își consolideze istoricul de investigare, urmărire penală și sancționare a corupției la nivel înalt, în conformitate cu recomandările Raportului din 2022. Spre exemplu, în Croația, ancheta eficientă a corupției la nivel înalt a continuat, iar numărul total de rechizitorii și hotărâri a crescut. Eforturile de combatere a corupției la nivel înalt au continuat și în Slovacia, câțiva foști oficiali de rang înalt fiind acuzați de infracțiuni de luare de mită, și în Austria, unde procurorii continuă să se confrunte cu un control ridicat asupra cazurilor individuale. De asemenea, în Franța, în ciuda provocărilor structurale și de resurse, au fost obținute rezultate în urmărirea penală și sancționarea infracțiunilor de corupție la nivel înalt. Țara noastră a continuat să mențină un istoric pozitiv în combaterea corupției, inclusiv în cazurile de corupție de la nivel înalt.
În ceea ce privește aspectele de prevenție a corupției, mai multe state membre și-au actualizat strategiile și planurile de acțiune anticorupție existente sau fac demersuri în vederea revizuirii acestora, iar alte state membre au luat măsuri pentru a consolida cadrele de integritate, cum ar fi codurile de conduită sau normele privind activitățile de lobby. Se știe că, pentru a fi un act legitim de participare politică, activitatea de lobby trebuie să fie însoțită de cerințe stricte de transparență și integritate pentru a asigura responsabilitatea și incluziunea în procesul decizional. Evoluțiile în aceste domenii au continuat în 2023, deoarece unele state membre și-au revizuit regulile de transparență a activității de lobby, în conformitate cu recomandările din 2022. Spre exemplu, în Letonia, a fost adoptată o nouă lege de lobby, care prevede crearea unui registru de lobby. În Estonia, autoritățile au continuat eforturile pentru a pune în aplicare în mod eficient liniile directoare privind lobby-ul. Cipru a adoptat un regulament de implementare privind activitatea de lobby, care clarifică procedura de declarare, înregistrare și publicare a activităților de lobby. În Lituania, normele actuale privind lobby-ul au dat rezultate pozitive în ceea ce privește declarațiile depuse. În Belgia, Cehia, Croația, Spania, Irlanda și Portugalia, discuțiile privind noua legislație privind lobby-ul sunt în desfășurare. În Slovacia încă lipsește o reglementare dedicată lobby-ului, iar legislația existentă ar putea fi îmbunătățită în Austria, Germania, Franța, Luxemburg, Țările de Jos, Polonia, România și Ungaria.
Ca atare, recomandările emise anul acesta sunt legate de consolidarea cadrelor preventive, cum ar fi cele care reglementează activitățile de lobby și normele privind conflictele de interese, precum și de asigurarea investigării și urmăriri penale eficace a cazurilor de corupție.
Referitor la libertatea și pluralismul mass-mediei mai multe state membre au adoptat, au consolidat sau discută măsuri de îmbunătățire a siguranței jurnaliștilor și a condițiilor de muncă ale acestora, valorificând, de asemenea, inițiativele recente ale Comisiei, cum ar fi Recomandarea referitoare la garantarea protecției, a siguranței și a capacitării jurnaliștilor și Recomandarea privind protecția jurnaliștilor și a apărătorilor drepturilor omului implicați în acțiuni de mobilizare publică împotriva procedurilor judiciare vădit nefondate sau abuzive. De la ultimul Raport din 2022, anumite state membre au adoptat acte legislative care sporesc transparența proprietății asupra mass-mediei și au consolidat dispozițiile menite să îmbunătățească independența sau să extindă sfera de competență a autorităților de reglementare în domeniul mass-mediei.
În mai multe state membre, persistă îngrijorări cu privire la eficacitatea sau independența funcțională a autorităților de reglementare. Unele dintre aceste preocupări se referă la garanții insuficiente împotriva influenței politice nejustificate asupra procesului de numire sau în funcționarea autorităților de reglementare, așa cum este cazul în Ungaria, Slovenia și Polonia (https://www.lecho.be). În Grecia și România, resursele continuă să fie insuficiente pentru ca autoritățile să își îndeplinească pe deplin sarcinile.
Se pare că există în continuare diverse preocupări legate de lipsa de transparență în ceea ce privește distribuirea publicității de stat, conflictele de interese și accesul la documentele publice, acestea fiind câteva dintre aspectele-cheie evidențiate în raport cărora trebuie să li se acorde mai multă atenție. Deși unele state membre au inițiat reforme pentru a consolida independența serviciilor publice de radiodifuziune, altele nu au luat măsuri pentru a aborda provocările în acest sens. De aceea, în unele state membre, sunt necesare măsuri pentru a crește transparența și corectitudinea publicității de stat. Spre exemplu, în Ungaria, nu au fost adoptate sau planificate măsuri pentru a reglementa și, prin urmare, a crește echitatea canalizării volumelor semnificative de publicitate de stat către instituțiile media. Iar în Croația, de la ultima reformă legislativă din 2021, nu au fost întreprinși pași suplimentari pentru a consolida și mai mult cadrul pentru procedura de licitație publică pentru publicitatea de stat în mass-media locală și regională.
Constatările raportului în ceea ce privește libertatea mass-mediei se bazează pe o serie de surse, cum ar fi Instrumentul de monitorizare a pluralismului mass-mediei 2023, Platforma Consiliului Europei pentru promovarea protecției jurnalismului și a siguranței jurnaliștilor și platforma Mapping Media Freedom. Ca atare, Comisia a emis din nou o serie de recomandări care se referă, printre altele, la alocarea transparentă și echitabilă a publicității de stat, la guvernanța independentă a serviciilor publice de mass-media și la măsuri de îmbunătățire a siguranței jurnaliștilor, precum și la dreptul de acces la documentele publice. În septembrie 2022, Comisia a propus Legea privind libertatea mass-mediei, în prezent în curs de negociere, care stabilește garanții la nivelul UE pentru a proteja pluralismul și independența editorială a mass-mediei (https://france.representation.ec.europa.eu).
Se știe că un sistem de control și echilibru instituțional care funcționează bine asigură că puterea exercitată de o putere de stat este supusă controlului altora. Deși modelele naționale pot varia între statele membre, având în vedere tradițiile lor constituționale diferite, toate trebuie să fie supuse unui astfel de sistem pentru a asigura respectarea statului de drept și a normelor democratice. Conform Raportului privind statul de drept din 2023, în ceea ce privește mecanisme instituționale de control și echilibru, statele membre au îmbunătățit în continuare calitatea proceselor legislative, implicând părțile interesate în aceste procese – o tendință observată în rapoartele anterioare privind statul de drept. Curțile constituționale continuă să joace un rol esențial în sistemul de control și echilibru și au luat, de asemenea, decizii importante cu privire la organizarea sistemelor naționale de justiție. În unele state membre, statutul instituțiilor de apărare a drepturilor omului, al avocaților poporului și al altor autorități independente a fost consolidat în continuare. În majoritatea statelor membre există un mediu favorabil, care sprijină societatea civilă, iar unele dintre acestea iau măsuri pentru a oferi sprijin suplimentar.
Urmând tendința remarcată în edițiile anterioare ale raportului privind statul de drept și recomandările Raportului din 2022, continuă să se deruleze lucrări pentru îmbunătățirea calității procesului legislativ și asigurarea implicării adecvate a părților interesate și a societății civile și se înregistrează progrese în mai multe state membre. În România, noile instrumente vizează îmbunătățirea transparenței și calității procesului decizional și a legislației.
Cu toate acestea, în unele state membre nu există încă un cadru oficial pentru consultarea părților interesate sau un astfel de cadru nu este respectat suficient în practică, iar organizațiile societății civile și apărătorii drepturilor omului continuă să se confrunte cu provocări precum probleme de finanțare și restricții ale spațiului lor de operare. În diverse state membre, au fost exprimate preocupări cu privire la continuarea utilizării competențelor de urgență. Spre exemplu, în țara noastră, rămâne loc de progres în asigurarea unei consultări publice eficiente, iar Guvernul s-a angajat să îmbunătățească procesul.
Raportul include din nou informații privind punerea în aplicare de către statele membre a hotărârilor Curții Europene a Drepturilor Omului. De asemenea, sunt monitorizate în continuare reacțiile mecanismelor de control și echilibru ale statelor membre la utilizarea spyware. În cele patru state membre care până acum nu au înființat instituții naționale pentru drepturile omului (INDH), în conformitate cu Principiile ONU de la Paris, s-au înregistrat progrese diferite, iar recomandările raportului pentru 2022 au fost implementate doar parțial. Astfel, în Italia, au fost depuse proiecte de legi pentru a crea o INDH prin acordarea de competențe suplimentare Autorității pentru Protecția Datelor existente, precum și prin propunerea de a crea o entitate separată printr-o modificare constituțională. În Cehia, este în pregătire un amendament pentru a încredința Ombudsmanului autoritatea unei INDH. Cu toate acestea, nu au existat progrese în Malta în ceea ce privește înființarea unei INDH și nici în România în ceea ce privește obținerea acreditării pentru NHRI existentă.
Pentru a aborda aceste provocări, Comisia și-a reiterat recomandările care nu au fost puse în aplicare sau au fost puse în aplicare parțial și a emis, dacă a fost cazul, recomandări noi legate, de exemplu, de implicarea în mod eficace a părților interesate în procesul legislativ, de instituirea și funcționarea instituțiilor naționale acreditate de apărare a drepturilor omului și de asigurarea unei cadru deschid de operare pentru societatea civilă.
Grupul PPE își dorește o UE în care cetățenii să se bucure de drepturile lor fundamentale și în care statul de drept este pe deplin respectat și depune toate eforturile necesare pentru realizarea acestui deziderat. Astfel, spre exemplu, preocupat de situația existentă în Polonia, grupul PPE a contribuit la Rezoluția Parlamentului European privind legea electorală, comisia de investigație și statul de drept în Polonia, depusă pe 5 iulie a.c.. În accepțiunea grupului PPE, Raportul a fost conceput pentru a fi un sistem de avertizare pentru starea statului de drept în UE, evaluând situația din toate statele membre pe picior de egalitate, fără discriminare. Însă, credința grupului PPE este că Raportul privind statul de drept nu este suficient, fiind necesare acțiuni concrete ale fiecărui stat membru, inclusiv măsuri decisive împotriva celor care abuzează de statul de drept. Aceasta deoarece UE se bazează pe statul de drept, iar amenințările la adresa statului de drept contestă baza juridică, politică și economică a UE. Mai mult decât atât, deficiențele dintr-un stat membru afectează celelalte state membre și UE în ansamblu (https://www.eppgroup.eu).
Raportul anual privind statul de drept completează o serie de alte mecanisme și instrumente la nivelul UE, fiecare având propriul scop. Respectarea statului de drept rămâne o condiție prealabilă fundamentală pentru gestionarea adecvată a fondurilor UE, iar o serie de aspecte legate de statul de drept (eficacitatea sistemelor de justiție, lupta împotriva corupției, accesul la informații și calitatea și incluziunea procesului de elaborare a legii) fac parte din semestrul european. Categoric, statul de drept este un principiu călăuzitor cheie pentru acțiunea UE în interior, precum și în afara granițelor sale, fiind esențial pentru acțiunea UE la nivel global, unde colaborarea cu partenerii pentru a susține drepturile omului și a consolida democrațiile este o prioritate. Se cunoaște faptul că UE se angajează să susțină statul de drept în relațiile sale bilaterale și la nivel multilateral. UE și statele sale membre sunt cel mai mare donator global de sprijin pentru democrație, iar aceasta reprezintă un aspect cheie în ceea ce privește dezvoltarea unor relații pozitive benefice cu partenerii internaționali.
