Manoela Popescu
Cadrul de guvernanță economică al UE (de la Tratatul de la Maastricht din 1992) a contribuit la crearea condițiilor pentru stabilitatea economică, creșterea economică durabilă și creșterea ocupării forței de muncă. Se știe că acest cadru este format din cadrul care guvernează politica bugetară în UE (Pactul de Stabilitate și Creștere, Semestrul European și cerințele aplicabile cadrelor bugetare naționale), procedura privind dezechilibrele macroeconomice și cadrul care reglementează asistența financiară a programelor macroeconomice. În mod evident, cadrul de guvernanță economică al UE a evoluat de-a lungul timpului pentru a aborda unele puncte slabe, devenind mai complex, dar și eliminând unele dintre instrumentele și procedurile care nu mai erau necesare. În februarie 2020 a început un proces de revizuiri a eficacității cadrului de supraveghere economică, care a fost relansat în octombrie 2021. Revizuirea a fost efectuată în conformitate cu așa-numitele reforme legislative „six-pack” și „two-pack”, care impun Comisiei să revizuiască aplicarea legislației și să raporteze cu privire la aceasta la fiecare cinci ani. Interacțiunea dintre reforme și investiții în cadrul mecanismului de redresare și reziliență, existența unor niveluri mai mari și mai variate ale datoriei publice și necesitatea de a facilita investițiile în favoarea priorităților comune ale UE, în special pentru a asigura tranzițiile ecologice, energetice și digitale, au influențat considerabil procesul de revizuire a cadrului de guvernanță economică al UE.
Pandemia globală de COVID-19 și războiul de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei a modificat semnificativ contextul geopolitic și economic. Prin repercusiunile asupra comerțului internațional, impactul războiului asupra economiilor statelor membre din zona euro a fost resimțit prin creșterea prețurilor la energie, alimente și materii prime, adăugând presiuni inflaționiste și diminuând perspectivele de creștere economică.
În luna martie a acestui an, Eurogrupul a convenit asupra orientărilor fiscale pentru 2023, subliniind importanța coordonării continue a politicii fiscale în zona euro pentru a face față riscurilor și incertitudinilor sporite, precum și a impactului acestora asupra economiei europene. De asemenea, s-a convenit ca politicile noastre să rămână agile și flexibile și să fie asigurat cadrul de poziționare corespunzătoare a politicii în funcție de circumstanțele care evoluează rapid. În contextul războiului de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei și în urma pandemiei globale, Eurogrupul a estimat că nu a existat nici o justificare pentru susținerea cererii agregate prin politici fiscale în 2023, concentrându-se în schimb privind protejarea celor mai vulnerabili, dar menținând, în același timp, flexibilitatea de a face ajustările necesare (https://www.consilium.europa.eu).
Însă, de atunci, mediul macroeconomic, inclusiv perspectivele de creștere și dinamica inflaționistă, s-a deteriorat, după cum confirmă ultimele previziuni ale Comisiei Europene și ale Băncii Centrale Europene. În timp ce economiile noastre rămân rezistente, susținute de acțiunile noastre politice considerabile la nivelul UE, zona euro și național, factorii de risc la nivel mondial, inclusiv cei legați de război, pandemie și volatilitatea pieței financiare, rămân ridicați. Ca atare, au apărut diverse constrângeri din partea ofertei, inclusiv din ce în ce mai mult disponibilitate a forței de muncă în unele state membre și sectoare, care ar putea limita creșterea pe termen scurt. Deși aceste evoluții și riscuri afectează întreaga economie a zonei euro, nivelul de impact este eterogen între statele membre. Situația economică actuală și incertitudinea sporită necesită o proiectare atentă a politicii fiscale, inclusiv calitatea măsurilor, și coordonarea politicilor fiscale în zona euro în 2023.
Deși contextul global actual ridică provocări semnificative, Eurogrupul are deplină încredere în reziliența economiilor din zona euro și rămâne pe deplin hotărât să asigure condițiile unei creșteri puternice și durabile și să ne atingă obiectivele strategice (https://www.consilium.europa.eu).
Categoric, politicile fiscale din toate țările ar trebui să vizeze menținerea sustenabilității datoriilor și creșterea potențialului de dezvoltare într-un mod durabil pentru a stimula redresarea socio-economică. Însă, potrivit grupului PPE, doar aplicarea corectă va face ca regulile fiscale să funcționeze. Astfel, pentru Grupul PPE, un cadru credibil de guvernanță economică se bazează pe reguli solide, pe respectarea și implementarea acestora. Cu toate că, din păcate, așa cum subliniază grupul PPE, în ultimii ani aceste reguli solide nu au existat. De fapt, regulile fiscale ale UE fiind aspru criticate în ultimii ani. În timp ce unii le descriu ca fiind ineficiente din cauza lipsei de aplicare, alții consideră că ele constrâng prea mult statele membre, în special în ceea ce privește investițiile în tranziția ecologică și digitală. De aceea, grupul PPE se aștepta la o revizuire a regulilor fiscale de către Comisia Europeană, poate și datorită faptului că, de-a lungul anilor, Pactul de Stabilitate și de Creștere a devenit din ce în ce mai complex, reprezentând o sursă clară de tensiuni (https://www.eppgroup.eu).
În opinia grupului PPE, indiferent dacă „se consideră cadrul actual adecvat sau prea sever, este clar că nimeni nu este mulțumit de modul în care Comisia îl interpretează”. În sprijinul acestei afirmații, grupul PPE exemplifică faptul că „Franța a încălcat în mod repetat regulile privind deficitul și nu a fost niciodată amendată, în ciuda a ceea ce prevedea legislația”. Ca atare, credința grupului PPE este că „Dacă obiectivul general este în continuare sprijinirea sustenabilității datoriilor și a creșterii durabile, nu ne putem mulțumi cu propuneri slăbite sau cu linii directoare simple, mai ales când vine vorba de partea de executare”. În acest context, grupul PPE se aștepta atât la instrumente reale și eficiente din partea Comisiei, dar și la dorința de a le aplica efectiv. În ceea ce privește implementarea regulilor fiscale, grupul PPE subliniază că dilema Comisie de a fi un actor politic pe de o parte, iar, pe de altă parte, un arbitru strict și intransigent face dificil procesul. Grupul PPE consideră că un „arbitru care nu este dispus să arate un cartonaș nu va putea aplica regulile jocului” (https://www.eppgroup.eu).
Comisia Europeană și-a prezentat pe 9 noiembrie a.c. propunerile de reformare a datoriilor publice naționale și a regulilor de cheltuieli sub formă de planuri individuale pentru fiecare țară din UE, negociate între guvernele naționale și Comisie. Orientările prezentate de Comisie au luat în considerare dezbaterea publică extinsă și procesul de consultare în timpul căruia o gamă largă de părți interesate și-au exprimat opiniile cu privire la obiectivele principale ale cadrului de guvernanță economică al UE, funcționarea acestuia și noile provocări viitoare. Astfel că, propunerile Comisiei au urmărit să abordeze preocupările statelor membre UE, oferindu-le mai multă flexibilitate în ceea ce privește modul în care acestea aleg să își reducă datoria publică în conformitate cu obiectivele stabilite în tratatele UE, consolidând, în același timp, punerea în aplicare a traiectoriilor convenite. În acest sens, vicepreședintele Comisiei Europene pentru Comerț, Valdis Dombrovskis, declara că se dorește să se asigure sustenabilitatea datoriei publice, ceea ce va „necesita ajustare fiscală, precum și reforme și investiții care stimulează creșterea” (https://commission.europa.eu).
Orientările propuse de Comisia Europeană urmăresc să consolideze sustenabilitatea datoriei și să încurajeze o creștere durabilă și favorabilă incluziunii prin investiții și reforme. Cu alte cuvinte, orientările urmăresc să simplifice, mai transparent și mai eficient cadrul de guvernanță economică, cu o mai mare amprentă națională și o execuție mai bună, permițând în același timp reforme și investiții și reducând ratele ridicate ale datoriei publice într-un mod realist, progresiv și susținut. Astfel, cadrul reformat ar trebui să contribuie la construirea economiei verzi, digitale și rezistente de mâine, asigurând în același timp sustenabilitatea finanțelor publice în toate statele membre.
Astfel că, în centrul propunerii se află ideea introducerii unor planuri specifice fiecărei țări, care să fie negociate individual între fiecare guvern național și Comisia Europeană. Adică este vorba despre planurile naționale de asigurare a sustenabilității datoriilor și de consolidare a creșterii durabile ce vor fi ancorate într-un cadru comun al UE. Planurile vor include o traiectorie privind „cheltuielile primare nete”, adică cheltuielile publice fără plăți de dobânzi sau indemnizații de șomaj. Aceste cheltuieli vor lua, totuși, în considerare creșterile discreționare ale taxelor în cazul în care un guvern decide să finanțeze cheltuieli suplimentare prin creșterea impozitelor. Schimbare constă în faptul că „țările își vor prelua planurile prin implicarea directă în proiectarea lor”. În acest sens, statele membre ar trebui să combine eforturile de reducere a nivelului datoriilor cu investiții care vizează consolidarea creșterii economice, în funcție de circumstanțele naționale (https://www.euractiv.fr).
Ideea este de asigurare a unui cadru de supraveghere al UE transparent și bazat pe riscuri, care face distincție între țări în funcție de amploarea provocărilor lor legate de datoria publică. Astfel, planurile bugetare și structurale naționale pe termen mediu reprezintă piatra de temelie a cadrului de guvernanță economică propus de Comisia Europeană. Statele membre ar integra obiectivele bugetare de reformă și investiții, inclusiv cele care vizează abordarea dezechilibrelor macroeconomice, dacă este necesar, într-un singur plan global pe termen mediu, creând un proces coerent și raționalizat. În acest fel, statele membre ar avea o marjă de manevră mai mare pentru a-și stabili calea de ajustare fiscală, ceea ce ar consolida asumarea națională a ajutărilor fiscale. Baza pentru stabilirea traiectoriei de ajustare fiscală și implementarea monitorizării bugetare anuale va fi un indicator operațional, respectiv cheltuielile primare nete, adică cheltuielile aflate sub controlul guvernului, ceea ce ar simplifica foarte mult cadrul (https://luxembourg.representation.ec.europa.eu).
Însă, odată ce acordul este încheiat, fiecare stat membru trebuie să se conformeze planului său pe toată durata sa. Aceasta înseamnă implementare deplină, iar controlul aplicării regulilor va fi consolidat prin măsuri suplimentare. Comisarul pentru economie, Paolo Gentiloni, subliniind faptul că dacă o țară „nu își respectă angajamentele, putem solicita un plan revizuit cu traiectorii bugetare mai stricte și, de asemenea, să impunem sancțiuni financiare ” (https://www.euractiv.fr). Însă, Comisia va recurge la sancțiuni mai puțin severe decât în trecut și va fi mai realistă atunci când le impune efectiv, deoarece sancțiunile financiare mari au dezavantajul de a înrăutăți și mai mult situația financiară a statelor membre cărora li se aplică. Cu alte cuvinte vor fi sancțiuni mai aplicabile și mai blânde, iar statele membre vor fi mai în măsură și mai dispuse să implementeze planurile convenite și datorită faptului că dețin un control mai mare asupra procesului.
Dar cum va funcționa acest cadru de guvernanță economică propus de Comisie? În primul rând, în cadrul comun al UE, Comisia prezintă o cale de ajustare fiscală de referință, care acoperă o perioadă de patru ani, pe baza metodologiei sale de analiză a sustenabilității datoriei. Această traiectorie de ajustare de referință ar trebui să asigure faptul că datoria statelor membre cu o problemă de îndatorare mare sau medie va fi adusă pe o traiectorie plauzibilă descendentă și că deficitul rămâne în mod plauzibil sub valoarea de referință de 3% a PIB stabilită prin Tratat. Apoi, statele membre vor prezenta planuri care să stabilească traiectoria lor bugetară pe termen mediu, precum și angajamentele lor prioritare în ceea ce privește reformele și investițiile publice. Statele membre ar putea propune o perioadă mai lungă de ajustare, extinzând calea de ajustare fiscală cu până la trei ani, dacă această cale este susținută de un set de angajamente de reformă și investiții (care să susțină sustenabilitatea datoriei și să răspundă priorităților și obiectivelor comune ale UE). În a treia etapă, Comisia evaluează planurile naționale, oferind o evaluare pozitivă dacă datoria este plasată pe o traiectorie descendentă sau rămâne la niveluri prudente și dacă deficitul bugetar rămâne în mod plauzibil sub valoarea de referință de 3% din PIB pe termen mediu. În mod evident, Consiliul va aproba planurile după o evaluare pozitivă a Comisiei. În cele din urmă, Comisia ar asigura monitorizarea continuă a punerii în aplicare a planurilor. Iar statele membre vor prezenta rapoarte anuale privind stadiul punerii în aplicare a planurilor pentru a facilita monitorizarea eficientă și pentru a asigura transparența (https://luxembourg.representation.ec.europa.eu).
În propunerea referitoare la regulile fiscale, deși Comisia nu dorește să modifice principalele obiective ale finanțelor publice consacrate de dreptul comunitar, ea intenționează totuși să elimine una dintre regulile care determină modul în care aceste obiective urmează să fie atinse. La fel ca în trecut, statele membre ar trebui să depună eforturi pentru a atinge un nivel al datoriei de cel mult 60% din PIB și un deficit anual de cel mult 3% din PIB. Însă regula care invita statele membre care depășesc pragul de 60% să își reducă datoria publică în fiecare an cu 1/20 din diferența față de obiectiv va fi abandonată în favoarea noilor planuri individuale naționale. Aceasta deoarece este important modul în care fiecare țară va atinge nivelul datoriei de cel mult 60% din PIB. Iar în acest sens, propunerea Comisiei stabilește trei categorii de țări, în principal în funcție de raportul lor datorie/PIB, dar ținând cont și de alți factori, precum evoluția proiectată a datoriei publice în următorii zece ani. Cum planurile naționale vor fi negociate pe o perioadă de patru ani, țările foarte îndatorate vor trebui să demonstreze că pot începe să-și reducă datoria publică de la sfârșitul perioadei respective de patru ani. Țările din categoria mijlocie, pe de altă parte, vor avea la dispoziție încă trei ani pentru a realiza acest lucru. Deși statele membre trebuie să demonstreze că sunt capabile să își reducă în mod continuu nivelul datoriilor în decurs de 10 ani, nu există o dată generală stabilită pentru atingerea obiectivului de 60%.
Potrivit comisarului pentru comerț, Valdis Dombrovskis, „Țările care se confruntă cu probleme semnificative ale datoriei publice vor trebui întotdeauna să își reducă datoria mai repede decât cele a căror situație este mai puțin îngrijorătoare”. Cu toate acestea, subliniază comisarul pentru comerț, statele membre pot solicita timp suplimentar și „căi de ajustare mai graduale” decât cele propuse de Comisie. Fiecare prelungire va fi supusă aprobării de către Comisia Europeană și Consiliul statelor membre UE (https://www.euractiv.fr). Însă doar dacă respectivul stat membru își asumă reforme structurale și investiții suplimentare pentru a stimula sustenabilitatea fiscală și creșterea durabilă.
Ce urmează? Comisia va discuta aceste idei cu statele membre în vederea prezentării unei propuneri legislative până în primul trimestru al anului 2023, care va oferi din nou orientări privind politica fiscală pentru perioada următoare. Aceste orientări vor facilita coordonarea politicilor fiscale și pregătirea programelor de stabilitate sau convergență ale statelor membre pentru 2024 și ulterior. În actualul context critic pentru economia UE un acord rapid cu privire la revizuirea regulilor fiscale ale UE și a altor elemente ale cadrului de guvernanță economică reprezintă o prioritate urgentă. De aceea, statele membre și Comisia ar trebui să ajungă la un consens cu privire la reforma cadrului de guvernanță economică înainte de începerea procedurilor bugetare ale statelor membre pentru 2024.
