Manoela Popescu
În contextul invadării Ucrainei de către Rusia, ceea ce creează spațiul necesar unor puternice conștientizări referitoare la importanța statului de drept, a respectării valorilor democratice și a drepturilor omului, Comisia Europeană și-a prezentat pe 13 iulie 2022 cel de-al treilea Raport privind statul de drept. Grupul PPE salută prezentarea raportului Comisiei Europene privind statul de drept, care examinează starea sistemului judiciar, libertatea presei, prevenirea corupției și alte elemente vitale ale statului de drept. Potrivit purtătorului de cuvânt al grupului PPE în Comisia pentru Libertăți Civile a Parlamentului European, Jeroen Lenaers, „Pentru prima dată, raportul din acest an nu prezintă doar evoluții cheie legate de statul de drept în UE, dar oferă și recomandări specifice fiecărei țări. Acest lucru ar trebui să motiveze statele membre să-și îmbunătățească performanța în acest domeniu crucial” (https://www.eppgroup.eu).
De ce este atât de important statul de drept pentru UE? Poate pentru că statul de drept este principalul pilon al UE, consacrat în articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană și care stă la baza tuturor sferelor integrării europene ?. Ceea ce înseamnă că, datorită naturii interconectate a UE, încălcările dintr-un stat membru ale statului de drept afectează toate celelalte state membre și reprezintă o amenințare existențială pentru UE în ansamblu ? Categoric, cele două perspective de abordare a statului de drept: drept pilon al UE și fundament al integrării europene, pot să ofere suficient de multe motive pentru ca un raport privind acest subiect să fie necesar. Astfel, lansat în septembrie 2020, Raportul anual privind statul de drept 2022 are scopul de a preveni retragerea democratică și a statului de drept din UE, oferind informații detaliate și obiective despre situația statului de drept în fiecare stat membru începând din iulie 2021.
Mai mult decât atât, statul de drept este esențial pentru fiecare cetățean și pentru fiecare întreprindere din UE, deoarece garantează drepturile și valorile fundamentale, asigură aplicarea legislației UE și sprijină un mediu de afaceri favorabil investițiilor.
Raportul privind statul de drept din acest an conține și recomandări specifice adresate fiecărui stat membru, așa cum a anunțat președinta Comisiei Europene, Ursula von der Leyen în discursul din 2021 privind starea Uniunii. Respectivele recomandări sunt menite să ajute statele membre să continue reformele în curs sau planificate și să identifice domeniile în care sunt necesare îmbunătățiri. Recomandările au fost elaborate pornind de la evaluarea din capitolele consacrate fiecărei țări, în urma dialogului cu statele membre și respectându-se pe deplin principiul egalității de tratament. Trebuie precizat faptul că, reperul Comisiei în formularea recomandărilor a fost, în principal, standardele europene în domeniu, ținând seama totodată de tradiția sistemelor juridice naționale. De asemenea, în procesul formulării recomandărilor s-au asigurat coerența și sinergiile cu alte procese, cum ar fi semestrul european, mecanismul de condiționalitate bugetară și mecanismul de redresare și reziliență. Recomandările ar trebui citite împreună cu evaluările din capitolele consacrate fiecărei țări, deoarece acestea examinează anumite preocupări și reprezintă și modalități de abordare a respectivelor provocări. Evident că în edițiile ulterioare ale Raportului privind statul de drept se vor analiza acțiunile întreprinse ca urmare a recomandărilor făcute de Comisie pentru fiecare țară în parte (https://www.europarl.europa.eu).
Trebuie precizat faptul că Raportul reprezintă elementul central al mecanismului european privind statul de drept. Acesta din urmă fiind un ciclu anual menit să promoveze statul de drept și să prevină apariția sau agravarea problemelor. Obiectivul mecanismului european privind statul de drept este unul preventiv și completează celelalte mecanisme de care dispune UE în temeiul tratatelor pentru a rezolva problemele mai grave legate de statul de drept cu care se confruntă statele membre UE. Spre exemplu, printre aceste instrumente se numără procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și procedura de protejare a valorilor fondatoare ale Uniunii.
Ca și în edițiile precedente, raportul evidențiază evoluțiile din patru domenii cheie ale statului de drept (sistemele de justiție, cadrele anticorupție, pluralismul și independența mass-mediei și alte aspecte instituționale legate de sistemul de control și echilibru). Concluzia fiind că, deși în multe state membre UE au fost continuate reformele privind statul de drept în vederea soluționării provocărilor identificate în cele două ediții anterioare ale raportului, totuși, în alte state membre există preocupări sistemice.
Astfel, în ceea ce privește reformele în domeniul justiției, acestea au rămas o prioritate pe agenda politică din ultimul an a mai multor state care au inițiat reforme importante pentru a consolida independența sistemului judiciar, cum ar fi reforme privind componența și competențele consiliilor magistraturii, îmbunătățirea procedurilor de numire în sistemul judiciar sau consolidarea autonomiei organelor de urmărire penală. Statele membre au introdus, de asemenea, măsuri menite să îmbunătățească eficiența și calitatea justiției, cum ar fi digitalizarea în continuare a sistemelor de justiție și facilitarea accesului la justiție. Însă, în același timp, în unele state membre există provocări în ceea ce privește numirile în cadrul instanțelor superioare și în ceea ce privește funcțiile de președinte de instanță. Iar în alte state membre există preocupări cu privire la independența sau autonomia organelor de urmărire penală, iar procedurile disciplinare sunt utilizate pentru a reduce independența sistemului judiciar. Ca atare, Comisia, prin recomandările făcute încurajează, spre exemplu, o implicare mai puternică a sistemului judiciar în procedurile de numire, o mai mare autonomie a organelor de urmărire penală și furnizarea de către statele membre a unor resurse adecvate pentru sistemele de justiție (https://ec.europa.eu).
Recomandările Comisie pentru România în acest domeniu sunt referitoare la revizuirea Legilor Justiției astfel încât să acestea să consolideze garanțiile pentru independența justiției, inclusiv pentru reformarea regimului disciplinar al magistraților și luarea de măsuri pentru a aborda preocupările rămase cu privire la investigarea și urmărirea penală a infracțiunilor în justiție, ținând cont de standardele europene și de avizele relevante ale Comisiei de la Veneția.
În ceea ce privește corupția, se pare că UE rămâne una dintre regiunile cele mai puțin corupte din lume. Aceasta și datorită faptului că, din iulie 2021, multe state membre au adoptat strategii anticorupție noi sau revizuite sau sunt în curs de revizuire a strategiilor existente. De altfel, multe state membre și-au aliniat cadrele existente la standardele internaționale anticorupție și la legislația UE. Potrivit Raportului, majoritatea statelor membre dispun de o legislație extinsă care oferă sistemului de justiție penală instrumentele necesare pentru combaterea corupției. De asemenea, multe state membre au luat măsuri pentru a spori capacitatea autorităților de urmărire penală responsabile de combaterea corupției prin măsuri precum resurse suplimentare sau formare suplimentară. Cu toate acestea, corupția rămâne o preocupare serioasă pentru cetățenii UE, care apreciază în proporție de 68%, conform Eurobarometrului din 2022, că fenomenul corupției este larg răspândit în țara lor. Funcționarii publici din toate statele membre trebuie să își declare averile și interesele, dar aceste obligații variază în ceea ce privește domeniul de aplicare, transparența și accesibilitatea informațiilor divulgate, precum și în ceea ce privește nivelul și eficacitatea verificării și asigurării respectării normelor din acest domeniu (https://ec.europa.eu).
De aceea, în acest domeniu, Comisia a formulat recomandări referitoare la consolidarea cadrelor preventive, de exemplu cu privire la normele privind activitatea de lobby și conflictele de interese, precum și cu privire la asigurarea cercetării și urmăririi penale eficace a cazurilor de corupție.
Referitor la corupție, recomandarea Comisiei pentru România este de abordarea provocărilor operaționale ale Direcției Naționale Anticorupție, inclusiv în ceea ce privește recrutarea procurorilor, și monitorizarea îndeaproape a impactului noului sistem asupra investigației și urmăririi penale a infracțiunilor de corupție din sistemul judiciar.
Referitor la libertatea și pluralismul mass-mediei, Comisia recunoaște importanța rolului jucat de jurnaliști în verificarea faptelor și informarea cetățenilor atât în perioada pandemică cât și în contextul conflictului armat dintre Rusia și Ucraina. Comisia subliniază faptul că, de la ultimul raport, mai multe state membre au depus eforturi pentru a îmbunătăți transparența cu privire la identitatea persoanelor care dețin instituțiile mass-media. Însă, există în continuare preocupări cu privire la lipsa de transparență în ceea ce privește distribuirea publicității de stat, conflictele de interese și obstacolele legate de accesul la documentele publice. Trebuie precizat că, pentru prima dată, raportul analizează și serviciile publice de mass-media, recunoscând rolul special al acestora pentru societate și democrație (https://ec.europa.eu).
Comisia a emis o serie de recomandări care se referă, printre altele, la alocarea transparentă și echitabilă a publicității de stat, la guvernanța independentă a serviciilor publice de mass-media și la măsuri de îmbunătățire a siguranței jurnaliștilor. De asemenea, se preconizează ca viitoarea Lege privind libertatea mass-mediei să abordeze mai multe aspecte identificate în rapoartele privind statul de drept.
Recomandarea Comisiei pentru România în ceea ce privește libertatea și pluralismul mass-mediei se referă la consolidarea regulilor și mecanismelor pentru a spori guvernanța independentă și independența editorială a mass-media de serviciu public, ținând cont de standardele europene privind mass-media de serviciu public.
În ceea ce privește mecanismele instituționale de control și echilibru, Raportul evidențiază faptul că statele membre au continuat să-și îmbunătățească calitatea proceselor lor legislative. Curțile Constituționale continuă să joace un rol-cheie în sistemul de control și echilibru, inclusiv în supravegherea măsurilor de urgență, precum și în alte domenii, cum ar fi alegerile. Statutul instituțiilor pentru drepturile omului, al ombudsmanilor (instituții de tip Avocatul Poporului) și al altor autorități independente a fost consolidat în continuare în unele state membre. În același timp însă, în unele state membre nu există încă un cadru oficial pentru consultarea părților interesate, ceea ce reprezintă o preocupare, iar organizațiile societății civile continuă să se confrunte cu provocări legate de finanțare, discursuri negative și restricții în ceea ce privește spațiul lor de operare. Referitor la mecanismele instituționale de control și echilibru în Raport se analizează, pentru prima dată de asemenea, executarea de către statele membre a hotărârilor pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului. Raportul analizează, de asemenea, reacțiile sistemelor de control și echilibru ale statelor membre față de utilizarea programelor spyware. Deși legată de securitatea națională, utilizarea unor astfel de instrumente ar trebui să facă obiectul unui sistem național de control și echilibru. Comisia a formulat recomandări referitoare, de exemplu, la implicarea părților interesate în procesul legislativ, la înființarea și funcționarea instituțiilor naționale pentru drepturile omului acreditate și la asigurarea unui cadru operațional deschis pentru societatea civilă (https://ec.europa.eu).
Recomandările României în acest domeniu fiind asigurarea unei consultări publice eficiente înainte de adoptarea proiectului de legislație și continuarea eforturilor de a înființa o Instituție Națională pentru Drepturile Omului, ținând cont de Principiile ONU de la Paris.
De ce toate aceste recomandări adresate țării noastre? Retrospectiv privind, de la aderarea la UE în 2007, reformele României în domeniile justiției și anticorupție au fost urmărite de Comisie prin Mecanismul de Cooperare și Verificare (MCV), ca un cadru important pentru progres în aceste domenii. MCV continuă în paralel cu mecanismul statului de drept, din care România este parte integrantă (ca orice alt stat membru) până când toate criteriile de referință sunt îndeplinite în mod satisfăcător. Sistemul de justiție este în curs de reforme structurale menite să abordeze o serie de probleme de lungă durată. Guvernul a adoptat o nouă strategie judiciară și un plan de acțiune aferent pentru 2022-2025 și implementează proiecte de îmbunătățire a digitalizării sistemului de justiție, așa cum este planificat în Planul de redresare și reziliență al României. În timp ce Secția de Investigare a Infracțiunilor din Justiție (SIIJ) a fost desființată, rămân unele preocupări legate de noul sistem de cercetare și urmărire penală a infracțiunilor din justiție. De asemenea, preocupările pentru independența judiciară fiind generate de regulile privind sancțiunile disciplinare, precum și de competențele extinse și lipsa de responsabilitate a Inspectorului Judiciar șef.
Raportul privind statul de drept subliniază că nu s-a înregistrat nici-o îmbunătățire semnificativă în ceea ce privește deficitul de magistrați. Eficiența în cauzele civile și comerciale rămâne stabilă, scăzând în același timp considerabil pentru instanțele administrative.
Strategia anticorupție pentru perioada 2021-2025 a fost adoptată, iar implementarea sa efectivă se bazează pe sprijinul politic pentru implementarea reformelor legislative importante. Eficacitatea anchetei și a sancționării corupției s-a îmbunătățit în continuare, inclusiv prin avansarea în cazurile care erau pe rol de ani de zile. Direcția Națională Anticorupție a continuat să-și îmbunătățească bilanțul de rezultate, dar există încă provocările operaționale, inclusiv dificultatea de a recruta procurori. Au fost luate măsuri pentru finalizarea Codurilor penale revizuite.
De asemenea, se precizează în Raport că rămâne fragmentat cadrul legal privind integritatea și nu există prevederi uniforme privind ușile rotative pentru funcționarii publici sau reguli de lobby pentru deputați. Totodată, transparența finanțării partidelor politice este limitată. Numirea Președintelui Agenției Naționale de Integritate și noua platformă de declarare electronică obligatorie a bunurilor au permis Agenției să lucreze mai eficient.
România nu a transpus încă Directiva Serviciilor Media Audiovizuale, amânând astfel modificările necesare pentru a îmbunătăți funcționarea și eficacitatea autorității de reglementare a mass-media. Însă, sunt în curs de desfășurare reforme ale legii companiilor publice de radiodifuziune și radio, care vizează un proces de numire mai puțin politizat și un management mai profesionalizat. Raportul subliniind faptul că transparența proprietății mass-media ar putea fi consolidată. Nu există însă suficientă transparență cu privire la difuzarea conținutului plătit de partidele politice în afara campaniilor electorale, iar accesul la informație al jurnaliștilor rămâne deficitar. De altfel, cazurile de amenințări, hărțuire și violență fizică împotriva jurnaliștilor din țara noastră sunt mai îngrijorătoare în 2022 comparativ cu anul trecut.
De asemenea, se precizează în Raport, schimbările frecvente ale legislației, utilizarea regulată a ordonanțelor de urgență și practica limitată a consultărilor publice continuă să ridice îngrijorări. Există eforturi pentru a îmbunătăți utilizarea evaluărilor de impact. Guvernul și-a luat un angajament clar față de principiul primatului dreptului UE, dar rămân îngrijorări cu privire la contestarea acestui principiu de către Curtea Constituțională. Starea de alertă legată de pandemia de COVID-19 a fost ridicată și măsurile de urgență au fost controlate. Institutul pentru Drepturile Omului caută acreditare ca Instituție Națională pentru Drepturile Omului. În timp ce societatea civilă se confruntă cu provocări care decurg din impactul restricțiilor legate de COVID-19 și accesul limitat la finanțare, există planuri de simplificare a procedurilor de înregistrare pentru organizațiile neguvernamentale (https://ec.europa.eu).
Concluzionând, Raportul analizează provocările identificate în rapoartele anterioare, aprofundează evaluarea Comisiei și include observații cu privire la aspecte precum serviciile publice de mass-media, utilizarea programelor spyware sau executarea hotărârilor pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului. În același timp, al treilea „Raport privind statul de drept în Uniune” prezentat de Didier Reynders, comisarul european responsabil cu justiția, pune un accent deosebit pe Belgia, Franța, Italia sau Spania, dar mai ales pe cazul Poloniei și Ungariei (https://www.rtbf.be).
De aceea, opinia grupului PPE este că „Raportul este o sursă utilă de informații cu privire la statul de drept în statele membre”. Cu toate acestea, grupul PPE apreciază că este important ca UE să depășească simpla diagnosticare și să dea dovadă de mai multă hotărâre în aplicarea efectivă a acestei norme fundamentale obligatorii. Aceasta deoarece declinul statului de drept în unele state membre a fost deja documentat pe scară largă. Iar acum este important ca constatările raportului, inclusiv setul de recomandări, să alimenteze procesele de aplicare (cum ar fi procedurile prevăzute la articolul 7 din Tratatul privind Uniunea Europeană), procedurile de încălcare a dreptului comunitar în fața Curții de Justiție a UE (CJUE) și mecanismul de condiționalitate într-un mod mai direct (https://www.eppgroup.eu). Dacă acest lucru nu se va realiza, credința grupului PPE este că efectul raportului va fi limitat. Mai ales că Parlamentul European printr-o rezoluție adoptată în martie 2022, cu 478 de voturi pentru,155 împotrivă și 29 abțineri, a salutat hotărârea recentă a Curții de Justiție a UE (CJUE) de respingere a acțiunilor întreprinse de Ungaria și Polonia împotriva Regulamentului privind mecanismul de condiționalitate bazată pe statul de drept, precum și concluziile Curții potrivit cărora regulamentul este în conformitate cu dreptul UE și cu competențele sale în ceea ce privește statul de drept (https://www.europarl.europa.eu).
Rămâne de văzut dacă prin Raportul privind statul de drept se face un pas înainte prin modalitățile de îmbunătățire a statului de drept recomandate de Comise statelor membre UE, așa cum sublinia vicepreședinta pentru valori și transparență, Věra Jourová. Însă, recomandările în sine nu reprezintă nimic fără ca statele membre să le dea curs și să adopte măsurile necesare de a materializa aceste recomandări.
